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郭曉鳴:深度貧困地區全面建成小康社會的主要難點與突破選擇
點擊:  作者:郭曉鳴    來源:《研究專報》  發布時間:2019-11-13 12:26:43

 

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【導 讀】深度貧困地區要實現由穩固脫貧向全面小康的平穩轉換,需要構建兼顧精準性與整體性的利益均衡機制,更加注重產業發展的穩定性和有效性,更大力度推進農村綜合改革,在全面推進并完成集體產權制度改革的基礎上,創新性地發展農村集體經濟。


精準脫貧是決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰之一,是農村全面建成小康社會的關鍵任務和硬任務。

隨著脫貧攻堅戰的深入推進,剩余貧困人口減貧難度持續加大,深度貧困地區面臨著脫貧難度大、脫貧成效持續鞏固難等挑戰性問題。

深度貧困地區既是全面建成小康社會的重點區域和關鍵所在,更是農村全面建成小康社會的“重中之中”“堅中之堅”和“難中之難”。

No.1

農村全面建成小康社會的基本態勢

 

(一)在區域上,存在城鄉與農村內部區域的“雙重”差距

一方面,城鄉差距依然明顯存在。盡管經過多年努力,城鄉發展反差已大幅縮小,但受城鎮化和工業化進程中的一些政策偏差影響,農村在公共服務、基礎設施、社會保障、居民收入、產業發展等多個方面明顯落后于城市,一些區域鄉村全面衰退的現象還十分嚴重。


另一方面,農村發展水平出現內部分化。受制于自然、歷史、人文、區位等因素,革命老區、少數民族地區、邊疆地區及農村貧困地區的發展水平已明顯滯后于經濟發達地區,其中,尤以深度貧困地區經濟社會發展嚴重滯后的矛盾最為尖銳。


(二)在領域上,農村社會建設和生態建設滯后于經濟建設

一方面,農村產業發展、基礎設施、公共服務在原有基礎上實現了重大突破,農民收入同步實現了較大幅度增長。

另一方面,農村社會建設和生態建設相對滯后。許多農村地區由于老齡化、婦孺化與空心化相互交織,造成農村普遍的家庭撕裂、社區鄰里互助傳統削弱、優秀鄉村文明衰減,農村社會結構穩定性遭受沖擊,社會治理面臨巨大挑戰,社會建設成為農村全面建成小康社會的一大短板。與此同時,由于農業廢棄物污染、生產投入品污染、生活污染以及城市轉移性污染等多重疊加和生態環境保護力度的不足,我國農村生態環境治理矛盾日益突出。

(三)在群體上,農村貧困人口成為最需關注的群體

我國脫貧攻堅已取得決定性進展,到2018年底,全國農村貧困人口減少到1660萬人,全國貧困發生率也降至1.7%,創造了人類減貧史上的“中國奇跡”。但也應看到,由于剩余貧困人口集中于最特殊的區域和最特殊的群體,同時,根植于農村貧困地區的自身潛力和貧困人口的內生動力基礎之上的脫貧攻堅長效機制尚未形成,已有脫貧人口仍然潛藏著再次返貧的隱憂,大量臨界貧困戶也極易因病因災而落入新的貧困陷阱。從農村建成全面小康社會的要求看,貧困人口雖然數量大量減少,但剩余貧困人口普遍貧困深度深,脫貧難度大,是如期實現農村全面小康社會建設目標的最大瓶頸。

因此,基于上述判斷,發展水平最為滯后、貧困人口最為集中的深度貧困地區,應當是當前農村全面建成小康社會的必須高度重視和重點突破的關鍵所在。

 

No.2

深度貧困地區全面建成小康社會的主要難點

 

(一)發展能力不足的現實尚未根本扭轉

與一般貧困地區相比,深度貧困地區具有自然條件差、區位偏遠、資源分散等共性特征,這些特征使其發展面臨極大挑戰。

一是自然地理條件對深度貧困地區市場機會和發展方式的“雙向抑制”。由于地理位置偏遠,深度貧困地區大多缺少融入市場體系的發展機會,很難通過參與市場分工發揮比較優勢,進而高效配置本地資源、集聚外部要素。加之,脆弱的環境和自我發展能力的不足,導致其大多僅能選擇以傳統農業為主的粗放發展方式。

二是人力資本投資回報低導致人口素質與貧困文化形成“雙向強化”。深度貧困地區人力資本投資的成本更高、回報率更低,導致深度貧困地區家庭的人力資本投資總量低于其他地區。同時,深度貧困地區人力資本集聚能力很弱,導致人口總體文化素質不高,而較低的人口素質與惡劣的生存環境相結合,極易形成安貧輕遷和被動依賴的“貧困文化”。而在相對封閉的鄉村社會中,貧困人口更易在“同群效應”作用下繼續保持較低的人力資本投資水平。

(二)脫貧成效的持續鞏固面臨挑戰

總體上,深度貧困地區構建以扶貧產業為基礎的脫貧攻堅長效機制仍需突破。因客觀條件限制和脫貧任務的行政壓力傳導,深度貧困地區產業發展短期化特征較為明顯。

一是產業選擇單純追求“短、平、快”項目,忽視深度貧困地區大多是生態脆弱區的現實約束,產業推進中只看經濟效益而不顧生態保護,對貧困地區的綠色可持續發展構成挑戰。

二是重行政手段而輕市場機制。以政府行政主導的扶貧模式可以在短時間內調動大量資源,并迅速取得成效,但是由于非市場化推動,缺乏市場主體的經濟性參與,導致不少產業項目水土不服,后期運營難以為繼。

三是重生產環節輕全產業鏈打造。產業扶貧側重于簡單擴大種養規模,忽視產業長期發展所需的加工處理、渠道銷售、冷鏈物流、品牌建設等環節,極易導致產銷脫節,加劇產業發展的市場風險。

四是扶貧產業發展缺乏區域協作,缺乏跨區域合作的意識、平臺及機制,導致扶貧產業不能錯位發展,同構化現象十分突出。

(三)脫貧攻堅的施策方式亟待優化

深度貧困地區的脫貧攻堅從政策實施方式看還存在著以下幾方面的不足。

一是貧困戶與臨界貧困戶之間政策嚴重失衡。貧困戶在增收、住房、醫療等方面均能獲得較高保障,一些地方甚至出現超水平扶貧資源供給情況,而數量龐大的臨界貧困戶則處于政策“真空”地帶,家庭經濟狀況相近但得到的政策支持反差巨大,由此產生臨界貧困戶強烈的不平衡和抱怨心理。深度貧困地區基本表現為區域性整體貧困,因而這一矛盾更加尖銳。

二是部分地區貧困村與非貧困村之間矛盾顯現。許多地區將大部分財政資源都投向貧困村,而非貧困村能夠獲得的政策支持較少,不管是產業發展還是基礎設施建設,許多非貧困村已明顯落后于貧困村。這種因為外部行政性扶持政策帶來的發展落差,使非貧困村的工作推動難度加大,不滿情緒也普遍滋長。

三是重物質幫扶輕能力提升。由于目標緊迫、任務繁重,較為普遍地出現了重物質幫扶、輕能力建設的傾向,不少部門將捐款捐物作為扶貧的主要方式,單純以資金投入比重作為考核要求,不僅造成扶貧效果短期化的問題,還在一定程度上形成部分貧困戶的“福利依賴”,主動脫貧的意識和內在動力不足。

四是重生活條件改善輕生產設施提升。深度貧困地區山高坡陡,地塊分散,建設小微型水利灌溉體系和安全便捷的田間道路等需求極為迫切。但脫貧驗收主要集中于貧困戶住房、供電、用水以及廚房、廁所、入戶道路等生活條件改善方面,對實現長效化穩定脫貧更為關鍵的生產條件改善的關注相對不足,這方面政策供需失衡較為突出。

五是重硬件設施建設輕制度機制創新。深度貧困地區的脫貧攻堅側重于水、電、路、住房等硬件設施建設,比較而言,農村土地制度、農業經營方式、農村集體產權制度等各項改革相對遲緩,造成許多極具發展潛能的自然資源依然處于“沉睡”狀態,難以通過資源重構和資本化過程實現有效激活。

(四)集體經濟組織的帶動能力極為有限

 農村集體經濟組織在優化資源配置、改善鄉村治理、引領農民共同富裕等方面能夠發揮不可替代的重要作用。在脫貧攻堅中,由于貧困村退出標準的規定指標硬約束,深度貧困地區集體經濟取得了一定程度的發展,但仍然存在以下主要問題:

一是制度建設相對滯后。農村集體產權制度總體尚處于改革試點階段,深度貧困地區的覆蓋面相對更小,其集體經濟組織的產權結構、治理機制和管理制度不健全的現象十分普遍,基本處于“有實際發展而無規范制度”的窘境。

二是發展困境仍未突破。深度貧困地區集體經濟發展“無帶頭人、無區位、無門路、無資金”問題十分突出,導致集體經濟薄弱村還大面積存在。集體經濟發展滯后造成帶動農民增收能力嚴重不足,村級公共產品供給困難,而且還使農村缺乏對接城市要素和整合農村資源的基本載體,構成推進城鄉融合的實際障礙。因此,在深度貧困地區提速集體經濟發展,增強貧困人口的集體行動能力,應當是其全面建成小康社會亟待解決的一大問題。

 

No.3

深度貧困地區全面建成小康社會的重點政策

 

 (一)構建兼顧精準性與整體性的利益均衡機制

在各項扶貧政策制定和實施過程中,應當充分考慮貧困戶與非貧困戶、貧困村與非貧困村之間的利益均衡。

一是加強對臨界貧困戶的幫扶。應允許基層政府因地制宜地進行適度政策調整,讓扶貧政策盡可能惠及更多的臨界貧困戶。

二是適度擴大扶貧政策惠及范圍。對整體性貧困問題突出的深度貧困地區增加普惠性政策,加大對教育、醫療、基礎設施的投入,使貧困戶和非貧困戶均能夠享受同等的公共服務。

三是探索貧困村與非貧困村的協同發展路徑。通過統一規劃、合理布局,建立貧困村與周邊非貧困村產業協同發展機制,圍繞產業規劃統籌安排基礎設施建設、技術支持、金融支持等項目。

 (二)更加注重產業發展的穩定性和有效性

產業持續穩定發展是深度貧困地區實現脫貧與奔康雙重目標的關鍵所在,基于其現實基礎,政策重點應當主要包括下述方面:

一是有針對性地提升與小農戶配套的生產性基礎設施條件。受資源條件限制,小規模分散經營是深度貧困地區農戶的基本生產方式,家庭經營收入是農戶生計的主要來源。因此,要更加重視通過修建或完善生產便道、小型灌溉設施等可以直接提高產出水平的農業生產條件,重點解決深度貧困地區最突出和緊迫的短板制約因素,增強貧困農戶家庭生計保障能力。

二是加強適宜性技術支持。世代耕種經驗的累積使深度貧困地區農戶能夠選擇最適宜本地資源條件的生產品種和生產方式。但同時應看到,由于缺乏與外界的聯系,這些地區的農戶很難獲取新品種和新技術,致使家庭經營效率的提升十分緩慢。因此,需要通過合理選擇并輸入適宜本地的新品種和新技術并與當地農民擁有的傳統技藝有機結合,更有效率地對農民進行相應的技術培訓,使適用農業技術的推廣更加符合當地貧困農戶的實際需求,從而更有效地提高資源利用效率,促進貧困農戶脫貧增收。

三是培育并發揮本土能人脫貧增收的帶動作用。受現實條件限制,深度貧困地區要更加重視發揮村落熟人社會關系和互助傳統,選擇培育具有較強能力、較高威望且公正無私的村民充當脫貧奔康帶頭人,通過充分發揮本土鄉村精英的帶動示范作用,促進深度貧困地區更快實現脫貧并進一步實現全面小康。

四是支持多元化農民合作組織發展。深度貧困地區農戶具有互助傳統和合作精神,但這種互助合作大多是農戶間自發形成、依靠非正式制度維系的,基本表現為簡單生產生活合作。因此,要充分發揮深度貧困地區的互助傳統,支持多元化農民合作組織發展,幫助貧困農戶提高合作水平,實現穩定脫貧和奔康的雙重目標。

(三)更大力度推進農村綜合改革

在全面實施鄉村振興戰略的新的背景下,農村改革不斷深化,特別是在農村土地制度改革、農村集體產權制度改革、農村經營方式改革等重要方面,不僅取得了重大突破性進展和顯著成效,而且創新了一系列可復制和可推廣的改革經驗,有效發揮了以改革促發展的能動性作用。但對于深度貧困地區而言,由于扶貧任務極為繁重,農村改革整體相對滯后。由于深度貧困地區必須在如期完成脫貧任務基礎上同步實現小康社會建設目標的基本要求,因此,全面提速農村改革步伐,突破深層次體制機制障礙,更大限度地轉換發展動能和釋放改革紅利,將是深度貧困地區農村全面小康社會建設面臨的最為緊迫任務。

一是強化農村土地制度改革。要在進一步推進農村承包地“三權分置”改革的基礎上完善土地產權交易服務機制,同時深入推進農村宅基地管理制度改革和擴大集體經營性建設用地入市改革覆蓋范圍,有效激活深度貧困地區相對豐裕的農村土地資源,既提高土地資源配置和利用效率,又使之能夠成為對接外部發展要素持續流入的資源載體,構建新的發展動能。

二是強化農村集體產權制度改革。加快完成深度貧困地區農村集體的清產核資、成員界定、股份量化和成立集體經濟組織,構建集體經濟組織內部清晰的產權結構、健全的治理結構。同時積極探索集體產權贈與繼承、扺押融資的縱深性改革,進一步完善集體產權的功能作用,為農村集體經濟組織能夠實現改革與發展的有效協同奠定基礎。

三是強化農村經營方式改革。在深度貧困地區,探索合理有效的方式將小農戶納入現代農業發展軌道是一項長期性的艱巨任務。一方面,要以支持小農發展提升為重點,積極探索入股、聯營、托管等多種適度規模經營模式,不單純追求土地連片集中和規模偏好。特別是扶貧資金的使用要適合區域內小農發展的實際情況和具體需求,要以農戶為參與主體,重點用于提供小額生產性貸款和完善與產業發展配套的社會化服務。另一方面,對進入深度貧困地區帶動產業發展的新型經營主體應給予更大的政策支持。鼓勵新型經營主體以一對一、一對多的帶動方式,實現產業發展與精準扶貧相結合。

四是強化集成性和聯動性改革。深度貧困地區不僅推進農村改革的成本更高,難度更大,而且單項改革因面臨多重制約往往更難以達到預期目標。因此,深度貧困地區應發揮改革后發優勢,借鑒已有經驗,加強部門協作,集成和聯動推進農村土地制度、農村集體產權制度、農業經營方式、農業支持政策和農業金融保險等關聯改革,有效提高改革的協同性,提升綜合性和系統性的改革績效。

(四)創新性發展農村集體經濟

針對深度貧困地區集體經濟薄弱村和空殼村大量存在的現實,要在全面推進并完成集體產權制度改革的基礎上,重點從四個方面探索創新發展路徑,為實現脫貧奔康目標提供重要支撐。

一是有效盤活農村資源。應深度挖掘深度貧困地區較為富集的生態資源、自然光熱資源、水資源和歷史人文資源等,構建鄉村產業與集體經濟發展的緊密銜接機制。要盤活農村承包地、“四荒地”、林地,發展特色農業和林下種養項目,充分利用閑置宅基地、農房和集體建設用地等用于新產業新業態發展。通過資源的充分利用和產業業態的多元化發展,不斷拓寬集體經濟經營性收入來源。

二是積極發展服務創收。在深度貧困地區,產業規模的持續擴大和政府各類發展項目的不斷增多,都會導致多樣化服務性需求的快速增長,從而為集體經濟發展拓展新的空間。因此。一方面,應大力支持集體經濟組織發展生產性服務業,為農民和新型經營主體提供農資供應、技術指導、加工倉儲、營銷流通等服務。引導集體經濟組織為進入鄉村的外來投資主體提供矛盾協調、勞務用工、物業管理等配套性服務。另一方面,應鼓勵集體經濟組織承接政府公共服務項目,賦予集體經濟組織直接承接小微型基礎設施建設的資格,擴大農村小微型基礎設施建設村民自建的范圍和規模,拓展政府購買集體經濟組織公共服務的范圍。

三是強化政策支持。深度貧困地區集體經濟完全以自積累方式推進將是極其緩慢的,因此必須強化政策支持,給予有效的外力啟動。應探索財政投入資金壯大集體經濟新機制,通過為集體經濟薄弱村注入資金,以市場化方式滾動做大集體經濟。要支持集體經濟組織入股企業、合作社、家庭農場等新型經營主體,通過構建合作共贏機制實現集體經濟組織的穩定性發展。同時要加強政策整合力度。將深度貧困地區發展集體經濟與產業發展、脫貧攻堅、農村基礎設施和公共服務建設、生態環境改造等各類支持政策有機銜接,探索在完成專項政策目標的同時同步促進集體經濟發展的路徑和辦法。

四是探索跨區域合作。深度貧困地區集體經濟發展還需要突破集體經濟單村發展模式的局限,大膽探索多村聯營的跨區域合作發展模式。應引導和支持多個村集體經濟組織通過共同出資的方式聯合成立多村合作集體經濟組織,以農村股份合作社聯合社或土地股份合作社聯合社的組織形式實現對多村資源的有效整合,形成“弱弱抱團”或“強弱互補”的發展格局,突破單村發展的限制,拓展集體經濟發展的資源空間,增強集體經濟發展能力。

 

(作者系四川省社會科學院研究員;來源:昆侖策網,轉自“鄉村發現”,原載中國社會科學院城鄉發展一體化智庫《研究專報》2019年第17期)

 

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